匠心打磨 为青衣江流域水环境保护“定规矩”——《雅安市青衣江流域水环境保护条例》出台系列报道(二)
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  从2017年5月8日完成法规立项到2018年12月7日被批准,《雅安市青衣江流域水环境保护条例》(以下简称《条例》)的出台,历时1年7个月。这期间,《条例》草案经过较大幅度修改多达37次,围绕法规草案召开的各类座谈会达24次,收到各方面建议意见500余条。

  “事因经过始知难,作为一个参与整个立法过程的立法工作者,我深感此次立法工作的艰辛。”市人大常委会副主任、市人大法制委主任委员吴志君说。

  迎挑战

  创制性设置行政处罚条款

  青衣江作为雅安人民的“母亲河”,其水环境保护一直备受关注。在雅安行使地方立法权以前,各级人大代表就多次反映要求加强对青衣江流域水环境的保护措施。2016年底,雅安成为全省首批行使地方立法权设区的市后,要求对青衣江流域水环境保护立法的建议、议案呼声就更高了。

  民之所需,法之所至。经过多方征求意见和反复论证,2017年5月8日,经市第四届人大常委会第四次主任会议讨论通过,《条例》作为法规审议项目列入《雅安市人大常委会2017年立法计划》。

  由于青衣江流域水环境保护牵扯面较广,面临问题复杂,涉及的上位法律和上级政策众多,对于处于立法起步阶段的雅安而言,无疑是一个重大挑战。

  据初步统计,市政府在起草法规时,召开的各类座谈会达11次,较大幅度修改法规草案达15次;市人大常委会审议法规案时,召开的各类座谈会达13次,较大幅度修改法规草案达22次;查阅的上位法34部,上级政策24个,参考其他省、设区的市的地方性法规17部。 

  在征求意见期间,我市群众也表现出了前所未有的热情,相关方面共收到建议意见多达500余条。其中值得一提的是,为了严厉打击破坏青衣江流域水环境保护的违法行为,切实落实“绿水青山就是金山银山”的理念,充分体现从源头上从严保护水环境的绿色发展总体思路,《条例》设置了七个行政处罚。除对炸鱼、毒鱼等破坏渔业资源、采砂作业现场清理平整不合规及向雨水管道排污的行政处罚为重复上位法以达到强调作用外,《条例》还创制性地针对三类行为设置了禁止性规定和相应的三个行政处罚条款。

  在《条例》制定过程中,原本对五个禁止性行为创制性设置了五个行政处罚,这些创制性的设置条款是否合理?是否具有可操作性?市人大法制委先后两次召开听证会,这也是我市自行使地方立法权以来首次召开立法听证会。

  会上,市规建局、市环保局、市水务局、市城管执法局等职能管理部门,部分水电站、畜禽养殖、餐饮、住宿及车辆清洗维修业主代表等管理相对人,乡镇政府、村民、律师等三方代表,围绕创制性设置的行政处罚设立的必要性和处罚主体、处罚对象、处罚种类、处罚幅度的可行性发表意见并展开讨论。 

  最终,在综合各方意见的基础上,《条例》对原创制性设置的五个行处政处罚,删除了两个,保留了三个,即保留了针对网箱养鱼、在河岸控制区内新增畜禽养殖专业户和水电站最小下泄流量泄放不达标等违法行为而设置的三个创制性行政处罚。

  重操作

  用“查漏补缺”的方式

  推进立法

  “在制度设计、条文总体结构和布局上,我们始终立足于青衣江流域水环境保护的工作实践需要,坚持问题导向,基本打破法规的逻辑结构,对上位法在执行过程中需要细化完善的以及实践操作中缺乏法律依据的,采用‘查漏补缺’的方式进行立法。”吴志君说。

  在这一理念的支撑下,《条例》最终从水环境保护日常监管和考核机制的搭建,河道管理、重点区域的水污染防治,城乡污水达标排放及雨污分流管理,畜禽养殖污染防治,生态流量管控等十二个方面对青衣江流域水环境保护进行了立法规定。

  从具体条款来看,主要分为三类情况,一类是重复上位法,此类规定仅7条,占总条数的11%;二类是实施性和补充性立法,此类规定有25条,占总条数的39%;三类是创制性立法,此类规定有32条,占总条数的50%。

  为了进一步提高立法质量,确保法条的可操作性,市人大法制委、常委会法工委多次深入县(区)和水电站,有针对性地开展调研,听取基层各方面和人大代表的意见。同时,积极向省人大常委会法工委征询修改意见。

  另一方面,由于青衣江流域地跨雅安、眉山和乐山三市,在《条例》制定的过程中,我市还主动向眉山和乐山征求了对流域立法的意见。两市在回复中也明确表示,青衣江作为两市重要的饮用水水源保护地,《条例》经省人大常委会批准后,其实施必定对青衣江下游地区的水环境保护和生态文明建设起到积极作用,赞同并支持雅安市通过地方立法进一步保护青衣江流域水环境。

  “跨区域征求地方立法意见,这在全省设区的市法规制定中尚属首次。”吴志君说,这为以后设区的市如何对涉及跨市(州)区域的事项进行立法提供了很好的工作借鉴。

  经过1年7个月的讨论、研究、起草,再讨论、再研究、再修改……在一遍遍修改、一次次审议中,一部极具雅安特色的地方性法规终于成熟,《条例》较强的针对性和可操作性,也必将为今后雅安加强青衣江流域水环境保护提供有力的法治保障。

  雅安日报/北纬网记者 康君


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